一、案情简介
甲公司未房地产开发企业，在其开发某楼盘时，未按规定建设人防工程。后在当地人防办检查时被发现，于是人防办对其做出追缴人防易地建设费的决定。甲公司不服，认为人防办做出决定程序违法，希望寻求救济。
二、什么是“人防易地建设费”
人防易地建设费，全称为人民防空地下室易地建设费。根据《人民防空法》规定“所有民用建筑项目均要按规定同步建设防空地下室”，同时根据《人民防空工程建设管理规定》第四十八条：按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。
也就是说，民用建筑项目必须建设人防设施，如果因客观原因不能修建，可在经政府批准后缴纳费用由政府易地修建。
回归上述案例，首先，人防办属于政府部门，其对甲公司做出决定，追缴人防易地建设费，属于行政行为，且是具体行政行为。但是每种具体行政行为的法定程序不同，甲公司如认为该行政行为程序违法就要先确定该行政行为的性质。
具体行政行为的种类多种多样，根据我国目前行政法规，明确存在立法规定的行政行为有行政处罚、行政强制、行政公开、行政许可，其分别对应法律法规为《行政处罚法》、《行政强制法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《行政许可法》。该四类行政行为根据各自依据的法律法规，适用不同的程序。那么追缴人防易地建设费属于哪一类呢？
三、是否属于行政处罚？
根据《行政处罚法》第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
该条款对行政处罚的种类进行了明确的限定，其规定的处罚种类中并无“征收”、“追缴”等类似的字眼，也就是说本案涉及行为并未在行政处罚的种类之中。但是，根据上诉法条第（七）款人防异地建设费标准，法律、行政法规可以规定其他行政处罚，那么其他法律、行政法规有无将追缴人防易地建设费设定为行政处罚呢？
根据现行法律、法规，在法律层级上涉及人防类的法律只有《人民防空法》，且国务院并未对人防事业制定过行政法规。《人民防空法》中并无关于“人民防空地下室易地建设费”的规定，只是在第八章法律责任章节中规定了对于不按规定修建人防设施或破坏人防设施的处罚方式，其中包括警告、罚款。也就是说《人民防空法》并未将追缴人防易地建设费规定为行政处罚。因此，该行政行为不属于行政处罚。
四、是否属于行政强制？
根据《行政强制法》第二条，行政强制包括行政强制措施与行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
可以看出，行政强制执行是在行政决定作出后，强制公民、法人或其他组织履行决定的行为，其时间节点是在决定作出后。本案讨论的是人防办作出决定的程序违法，显然不属于行政强制执行所讨论的范畴，那么其是否是行政强制措施？
首先，根据《行政强制法》第九条，行政强制措施的种类如下：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
显然，行政强制措施并不包括“征收”、“追缴”等类似行为。
其次，根据《行政强制法》第十条行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
也就是说，行政强制措施设定的层级只有法律。上文中我们已经讨论了《人民防空法》中并无关于“人民防空地下室易地建设费”的规定。因此，本案涉及行为也不属于行政强制。
五、追缴人防易地建设费到底是什么行政行为？
根据上述分析，本案中人防办作出的追缴决定不属于法律明确规定的四类行政行为，但除了已经形成法律的四类行政行为，具体行政行为还存在其他形式。要分析其行为的性质，我们首先要挖掘“人防易地建设费”的出处。
法律中并无关于人防易地建设费的规定，最早体现“人防易地建设费”的规范性文件是国务院于1998年10月25日发布的《国务院批转国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设意见的通知》，根据通知中“规范人防建设费，对住房开发建设，按规定需要配套建设人防工程的，要坚持同步配套建设，不得收费；按规定需要同步建设，但因地质条件等原因不能同步配套建设，而必须异地建设收费的，异地建设许可条件和收费标准要从严核定，人防工程异地建设费规范方案由国家计委会同财政部、国家人防主管部门制定。”的规定，国家计委、财政部等部门于2000年04月27日发布了《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》，该通知对人防工程异地建设费进行了规范。
与此同时，全国各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据《人民防空法》相继制定的实施办法中也加入了关于人防易地建设费用的规定。自此，人防易地建设费制度设立。
根据国务院1998年10月25日发布的《国务院批转国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设意见的通知》，国务院当时下发该通知的目的是为了“加强房地产价格调控加快住房建设”而“清理整顿建设项目收费”。
因此，可以看出，人防易地建设费用应属于行政事业性收费的一种。该费用与水资源费、矿产资源补偿费、公路养路费等费用类似，该政府收费的行为应属于具体行政行为中的行政征收行为。
六、结 语
政府行政征收种类多种多样，但我国目前没有《行政征收法》对行政征收行为进行规范，往往是地方政府根据不同的收费类型制定各自的法规。
因此，一旦被征收方认为自己的权利收到损害，将很难对此类行政行为寻求法律支撑，行政法中的程序正当原则也很难得到保障。因此，加快对行政征收行为的立法势在必行。
京师律师
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