从个案谈人防易地建设费的补缴决定
NO.1 缘起
K公司是丙市的一家房地产开发商，其在丙市开发建设的M项目于2015年竣工验收并交付业主使用。
2021年1月，K公司突然收到丙市人民防空办公室（下称丙市人防办）下达的《告知单》，告知单称，根据《甲省人民防空工程建设管理规定》，经核算，M项目应建防空地下室1.4万平方米，由于该项目前期已缴纳人防易地建设费240万元，经研究，我办决定你公司补缴人防易地建设费2000万元，并告知陈述、申辩、申请听证的权利。
作为K公司的顾问律师，笔者随即介入该事件的处理。M项目已建成并交付多年，当年办理的人防易地建设审批手续也不存在问题，突然一下子被勒令补缴2000万元易地建设费，K公司面临的压力可想而知，也引起其集团领导层的高度重视。
NO.2 案件概况
经初步了解，K公司开发的M项目因地质、地形等原因不宜修建防空地下室，按规定应缴纳人民防空工程易地建设费。2015年，K公司取得丙市人防办下发的《防空地下室建设意见书》，批准易地建设人防工程，并注明已缴纳易地建设费240万元，手续齐全。
经与丙市人防办工作人员沟通了解，当年收取240万元依据的是《省物价局、省人防办关于人防工程易地建设费的通知》（下称通知），而丙市人防办经梳理认为，该通知规定的费用缴纳标准与《甲省人民防空工程建设管理规定》（下称规定）的面积修建标准不一致，《规定》是《通知》的上位法，应执行《规定》人防异地建设费标准，当年收取240万元是错误的，应收取2240万元，扣除已收取的240万元，还应补缴2000万元。
NO.3 申辩意见
按照程序，笔者建议K公司穷尽权利救济途径，先就《告知单》向丙市人防办申请听证。在丙市人防办举行的听证会上，作为K公司的代理人，笔者主要发表了五点陈述申辩意见。
贵办要求K公司补缴高达2000万元人防易地建设费，没有事实和法律依据，依法不能成立：
一、贵办对K公司征缴人防易地建设费的具体行政行为在2015年已经完成，贵办突然于2021年1月擅自改变自身此前作出的行政征缴决定，违背行政法的信赖利益保护原则。
二、贵办送达的《告知单》早已超过行政补缴时效。2021年1月1日，《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发[2020]44号）施行，该案由规定将“征缴税款”和“征缴防空地下室易地建设费”均列入第（十）项行政征缴序列，均属于行政征缴行为。《中华人民共和国税收征收管理法》第五十二条第一款规定：因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。也就是说，因为税务机关的责任导致少缴的，税务机关只能在三年内要求补缴。作为同属行政征缴行为的征缴防空地下室易地建设费，也应参照适用三年补缴时效，超出三年的，人防主管部门无权再要求补缴。K公司开发建设的M项目的防空地下室易地建设费已于2015年缴款完毕，即使因为贵办的责任导致少缴，贵办最迟也应在2018年之前要求K公司补缴，而贵办直至2021年1月才向K公司送达《告知单》，早已超过三年补缴时效，没有合法依据。
三、贵办送达的《告知单》中依据的相关规章、文件已被修订或废止，不可能再作为要求补缴的依据。现行省政府规章和文件规定一律按地面总建筑面积的一定比例修建人防工程，大大降低了多层居民住宅和基础埋深超3米的民用建筑防空地下室的结建义务。
四、即使贵办认为《通知》与《规定》存在冲突成立，行政机关文件制定错误带来的后果不应由行政相对人承担。
五、贵办适用2018年已被修订的《规定》要求K公司补缴费用，违反行政案件适用法律规范。根据现行有效的《最高人民法院关于印发的通知》（法[2004]96号）第三条之规定，关于新旧法律规范的适用规则：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。2015年，K公司按照贵办要求足额缴费后取得贵办出具的《防空地下室建设意见书》，作为行政相对人的合法权益理应得到保护。即使贵办坚持认为在时隔6年之后仍有权要求K公司按照已被修订的《规定》和已被废止的文件补缴费用，也应按照现行省政府规章和文件执行，因为K公司开发的M项目均为六层以下住宅楼，适用现行省政府规章和文件对保护K公司的合法权益更为有利。
综上，贵办出具的《告知单》没有事实和法律依据，应予撤销。
NO.4 行政复议
笔者深知，单纯通过听证的方式中止行政机关的行政行为，可能性较低。不出所料，2021年2月K公司即收到丙市人防办送达的《限期补缴决定书》，责令K公司在收到决定书后15个工作日内补缴易地建设费2000万元，如不服，可在60日内向本级政府或省人防办申请行政复议，或在6个月内提起行政诉讼，逾期不复议不起诉又不履行的，我办将依法申请强制执行。
鉴于本案争议焦点可能涉及省物价局和省人防办文件与省政府规章的解释及效力冲突问题，笔者建议K公司采取的救济途径是向甲省人民防空办公室（下称省人防办）申请行政复议，只有这样，省人防办作为本案复议机关，同时又是《通知》的制定机关，有可能对本案作出公正的处理。
K公司采纳笔者的建议，委托笔者向甲省人防办递交了《行政复议申请书》，复议请求为：请求确认丙市人防办作出的《限期补缴决定书》违法并撤销该决定书。事实与理由主要内容有：一、丙市人防办对K公司人防易地建设的行政许可行为在2015年已经作出并生效，人防易地建设费的行政征缴行为也于2015年已经完成。丙市人防办于2021年2月擅自改变自身于2015年作出的行政许可和行政征缴决定，违反《行政许可法》的规定，违背信赖利益保护原则。二、在2015年的《防空地下室建设意见书》作出、生效且已履行完毕的情况下，2021年的《限期补缴决定书》是丙市人防办对同一事项的重复行政行为，违反行政法的基本原则，应予撤销。其余四点意见同在丙市人防办听证时的二、三、四、五意见一致。
NO.5 复议听证会
甲省人防办受理K公司的复议申请后，笔者与复议工作人员进行多次沟通，并申请举行复议听证会。在听证会上，笔者补充发表以下意见：
一、丙市人防办的补缴决定违反《人民防空工程建设管理规定》和《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》，将给K公司造成巨大经济损失。《人民防空工程建设管理规定》第十五条规定：防空地下室工程，由有关单位或者个人负责组织建设。其建设经费由建设单位或者个人筹措，列入建设项目总投资。《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》第一条规定：防空地下室建设所需资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本。K公司开发的M项目早已售罄、竣工验收合格且交付完毕，小区房屋及附属设施的所有权、使用权已经发生转移。时隔6年，K公司不可能再将该笔突如其来的巨额费用列入建设项目总投资和开发成本，更不可能再将该笔巨额费用分摊到房屋销售价格中。
二、《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。根据上述规定，丙市人防办如果变更或者撤回已经生效的行政许可仅限于两种情况：1.行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；2.准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化。在本案中，虽然《规定》已于2018年被修订，但丙市人防办2021年2月的限期补缴决定并未适用修订后的《规定》，而是仍然适用修订前的《规定》，所以不属于可以变更行政许可的第1种情况。本案行政许可所依据的客观情况并未发生变化，也不属于可以变更行政许可的第2种情况。此外，即使按照丙市人防办的逻辑，其2015年执行文件错误导致公共利益受损，该损失也不是K公司造成的，其后果也不应由K公司承担。因此，根据《行政许可法》第八条的规定，丙市人防办不得擅自改变已经生效的行政许可。
三、丙市人防办作为地市政府的职能部门，其无权任意选择性适用省政府规章和省政府部门文件。《规定》第十一条规定，人防工程易地建设费收费标准由省价格主管部门会同省财政部门、人民防空主管部门按设防城市防空地下室造价制定。也就是说，省政府规章将收费标准的制定权授权给了省物价局、省财政厅和省人防办。因此，省物价局、省人防办根据甲省当时经济发展水平的实际情况下发实施《通知》，仅仅是规定了具体的收费标准，其并未改变《规定》第九条规定的应建防空地下室的面积标准，即计费面积并不等同于应建面积。而丙市人防办片面理解为《通知》中关于应建面积标准与《规定》存在冲突，导致多计算2000万元费用。如果按照丙市人防办的逻辑，则甲省其他十几个曾执行《通知》的地市全部适用文件错误，下一步是否要在全省范围内推动人防工程易地建设费追缴补缴工作？如果按照丙市人防办的逻辑，地市政府的职能部门均有权对省政府部门制定的文件做出自己的理解和解释，有权否认文件的合法性，有权选择不执行、不适用，则必将出现省、市、县政令不通，标准不统一，甚至任意执法的局面。
四、丙市人防办的补缴决定与甲省关于人防工程的现行规定和精神背道而驰。现行省政府规章和文件规定一律按地面总建筑面积的一定比例修建人防工程，大大降低了多层居民住宅和基础埋深超3米的民用建筑防空地下室的结建义务，为企业减负。而丙市人防办非但不考虑为企业减负，反而在时隔6年后适用已经被修订或废止的规章、文件，为K公司等多家当地企业多计、多算巨额易地建设费并下达补缴决定，严重破坏丙市的营商环境。
2021年6月，甲省人防办作出《行政复议决定书》，认为：《防空地下室建设意见书》是行政许可文件，具有法定效力。根据《行政许可法》第八条的规定，行政相对人已经取得的行政许可受法律保护，行政机关非经合法程序不得擅自变更。丙市人防办作出《限期补缴决定书》，系对已生效的行政许可决定的擅自改变，决定书所依据的事实要件不清，复议机关决定撤销《限期补缴决定书》。
结语
自此，本案告一段落。通过深度参与代理本案，笔者有以下几点体会和建议：
一、作为行政相对人，在遇到可能不公正的行政行为时，应当穷尽法律赋予的救济途径，在诸多救济途径中选择最有利于己方解决问题的路径。同时，代理律师熟练掌握并运用实体上和程序上相关法律法规的能力不可或缺。
二、作为行政机关，有权不可任性，对于已经作出并生效的行政许可，除符合《行政许可法》规定的情形外，不可擅自变更或撤回，行政相对人的信赖利益应当得到保护。
三、建议立法机关完善人防易地建设费征缴的法律规定，可以参照《税收征收管理法》第五十二条的规定，对于未缴或少缴人防易地建设费的，限定人防主管部门的追缴时间，从而减少实践中的追缴乱象。
四、进一步完善修建人防工程的面积标准和易地建设费的收费标准，甲省现行省政府规章和文件规定一律按地面总建筑面积的一定比例修建人防工程，较之前的规定明显更加合理。
五、加强对人防易地建设费征缴和使用情况的监督。易地建设，顾名思义，就是对于不宜修建防空地下室的项目，通过征缴易地建设费的方式，由政府主管部门择地统一建设。易地而建的防空地下室，是战时人员及物资的掩蔽场所，小区业主、开发商及物业应当具有相关知情权。
作者简介
高鹏｜高级合伙人
金诚同达律师事务所
执业领域
房地产与建筑工程
公司并购
破产重组
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